案例一、原告王某与被告丁某系邻居。2003年3月21日晚，双方因故发生纠纷，被告用饭碗将原告打成稍微伤害，原告经病院治疗，花去医疗费1880元。后双方经当地派出所调解达成协议，由被告一次性给付原告2000元。扣除已给的800元，被告出具给原告尚欠1200元欠条1张，言明于2003年5月21日前付清。到期后，被告以调解协议是在派出所的办案职员的误导下所为，违反了民事调解原则，拒绝给付。原告遂以欠条为依据诉至法院，要求被告给付赔偿金1200元。

　　案例二、原告张某于2003年8月5日被艾某驾驶的富康车撞伤住院，花去医疗用度共计8000元。经公安交警部分认定被告应负此次事故的全部责任。同年9月20日，原告张某与被告艾某在交警部分的主持下达成调解协议，由被告艾某当场付给原告张某5000元，余款3000元定于10月10日前一次付清。到期后，被告艾某未付，原告张某即以公安交警部分达成的调解协议为依据向法院起诉，要求被告艾某给付赔偿金3000元。

　　法院在审理二案时，存在两种不同的意见:第一种意见为，原、被告达成的损害赔偿协议是在公安机关的主持下达成的，其主体并非人民调解委员会，依照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干划定》(以下简称《若干划定》)第一条：“经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。故公安机关主持下达成的民事赔偿协议不具有合同效力，不得以此为依据向人民法院起诉。第二种意见以为，被告致伤原告本应负赔偿责任，经当地公安交警或派出所主持，达成的调解协议，只要人民法院在审查时，并非公安机关强制调解，是原、被告双方当事人真实意思表示，就具有民事合同的性质，并且被告均已履行了部门，应认定其正当有效。原告的诉讼哀求应予支持。

　　笔者同意第二种意见，其理由：

　　一、公安机关能否作为调解协议的主体。

　　调解在我国处理民事纠纷已有几千年的历史，我党执政后继续和发扬了我国的民事调解传统，经历了革命和建设实践，不断发展和完善起来的一项具有中国特色的民主和法律轨制。2001年11月，肖扬院长在最高人民法院民一庭的工作讲演上批示：“在我国社会矛盾日益复杂繁多的情况下，加强人民调解、行政调解和司法调解极其重要，我赞成积极研究有效措施使三大调解协调发展”。那么公安机关毕竟能否作为民事调解的主体呢?《交通事故处理办法》第三十条划定：“公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因，认定交通事故责任，确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关职员对损害赔偿进行调解”。2003年10月28日颁布，于2004年5月1日生效的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条第一款划定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以哀求公安机关交通治理部分调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”。《中华人民共和国治安治理处罚条例》第五条：“对于因民事纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违背治安治理行为，情节稍微的，公安机关可以调解处理。”由此可见，公安机关可作为有关涉及具有民事赔偿内容调解协议的主体。

　　二、公安机关主持下的达成调解协议的性质

　　从以上两个案例看，一个是以在公安机关主持下，被告所写的欠条为依据向人民法院起诉，一个是直接以公安机关主持下达成的调解协议向人民法院起诉，两个案例实质上是确认调解协议的效力，或者说是确认之诉。

　　2002年9月5日，最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干划定》，第一条：“经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。从这一划定可以看出，符合四个前提的人民调解协议，才具有民事合同性质。第一、主持调解的必需是人民调解委员会;第二、调解协议必需具有民事权利义务内容;第三、调解协议的形式应为书面协议;第四、双方当事人签字或盖章。固然该划定所指调解是特指人民调解委员会主持下达成的协议，而两个案例中的调解协议均是在公安机关的主持下达成的协议，两者的主体不同，根据前面的分析，公安机关可作为民事调解的主体来看，并不妨碍法院对两案件的调解协议作统一性质的认定，即这种调解协议具有民事合同的性质。首先，两案例中调解协议内容是人身损害赔偿范围的题目，明确的是侵权人所应承担的人身损害赔偿责任，属于民事权利义务内容;其次，公安机关固然有行政处罚权，但和人民调解委员会一样，对自己主持达成的民事调解协议并无民事强制执行权，一方当事人不履行调解协议，犹如不履行合同商定的一样，另一方当事人可以通过诉讼救济的方式哀求对方履行。正如《道路交通事故治理办法》第三十四条划定，经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。新颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条第二款划定：“经公安交通治理部分调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”。这些划定并未排除当事人可依据调解协议，直接向人民法院提起民事诉讼;再次，在确定这种调解协议的效力的原则、前提上，以及可变更或者可撤销的情形上，与《合同法》所划定的确认合同效力的原则、前提上，以及可变更、可撤销的情形上没什么不同，符合《合同法》关于民事合同具备的基本特征。

　　三、如何认定

　　人民法院在审理涉及公安机关乃至其他主体达成的有民事权利义务内容的调解协议的案件时，亦应符合《若干划定》第四条的划定，才能认定调解协议有效。第一、当事人要具有完全民事行为能力。确认调解协议效力，应该合用《合同法》关于效力的原则划定，如哪一方出缺陷，就很难保证调解协议是双方当事人在同等自愿的基础上作出的真实意思表示，从而具有民事合同性质的根本属性。第二、意思表示真实。“意思表示真实”是《民法通则》中划定的民事法律行为成立的必备前提之一，无论是人民调解委员会参与主持或者是公安机关乃至其他主体参与主持，这一要件都显得格外重要。应该说，不论是谁主持，只要双方当事人就有关民事权利义务的意思表示一致，就不能否认其民事合同的性质。实践中，其他合同的缔约过程中，也经常有合同主体之外的第三人参与，只要当事人意思表示真实协议形成的过程是否有第三人参与并不影响合同的效力。第三、不违背法律、行政法划定的强制性划定和社会公共利益。只有同时具备了这三个前提，才能认定为有效协议。

　　总之，人民法院审理案件时应根据调解协议本身表现出来的性质，从法理上来认定它具有民事合同性质，不应受最高人民法院《若干划定》的限制。《若干划定》针对人民调解委员会达成的有民事权利义务内容的调解协议所明确的性质，及处理方式、程序等，并未否定其他主体调解达成的有民事权利义务内容的调解协议可被认定为民事合同，按照《合同法》原则、方法及程序处理。只有这样认定调解协议的效力，才能更好地维护社会的不乱，交易的安全，惩罚那些视契约为儿戏的失信之人，进步审讯工作效率。

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